《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）是政府投資管理的最高級(jí)別的行政法規(guī)。該條例從政府投資決策、政府投資年度計(jì)劃編制和政府投資項(xiàng)目實(shí)施三個(gè)方面，闡述了政府對(duì)政府投資項(xiàng)目管理基本要求。不全面了解和深入掌握這些要求，無(wú)論你是干工程咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、代建、工程項(xiàng)目管理和招標(biāo)代理，還是做全過(guò)程工程咨詢、工程總承包，除了挨業(yè)主的罵，就是賺不到錢。因?yàn)槟愀静恢罉I(yè)主希望你做什么、你應(yīng)怎么做。你的那套老規(guī)矩、老辦法、老套路，根本不能適應(yīng)新制度的要求。以下，我結(jié)合湖南省政府的相關(guān)規(guī)定，分析給你看。如果不轉(zhuǎn)變觀念，不從根本上改變做法，看你能不能混下去？這些你從參加的所有講座中都不可能聽(tīng)到。他在耐心地勸導(dǎo)你，在新的制度設(shè)計(jì)下如何混下去、如何混得如魚得水、風(fēng)生水起。如果你有收獲和啟發(fā)，不要忘記給作者點(diǎn)贊和鼓勵(lì)。
1、政府投資管理重心前移，要求以工程變更為重點(diǎn)的過(guò)程控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝顿Y概算為核心的全面投資控制
政府投資項(xiàng)目，是指政府使用預(yù)算安排的資金，采取直接投資方式、資本金注入方式，投資的新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等項(xiàng)目。隨著《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）以及地方政府相應(yīng)投資管理制度的頒布，以投資概算控制工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的政府投資管理新模式已經(jīng)開(kāi)啟。投資概算不得超出批復(fù)的可行性研究報(bào)告投資估算的10%；超出批復(fù)的可行性研究報(bào)告投資估算10%的，需重新編報(bào)可行性研究報(bào)告，或調(diào)減建設(shè)規(guī)模或內(nèi)容、降低建設(shè)及裝修標(biāo)準(zhǔn)，重新開(kāi)展初步設(shè)計(jì)、重新編制項(xiàng)目投資概算。發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門對(duì)投資概算執(zhí)行進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查或委托現(xiàn)場(chǎng)核查，住建、交通、水利等對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件執(zhí)行投資概算情況進(jìn)行督查；財(cái)政按已批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算控制施工圖預(yù)算；審計(jì)重點(diǎn)審計(jì)概算控制情況。項(xiàng)目單位或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)須按照核定概算嚴(yán)格控制資金使用。這是制度設(shè)計(jì)對(duì)政府投資項(xiàng)目管理的剛性要求。在政府投資項(xiàng)目工程建設(shè)領(lǐng)域，以投資概算管理為軸心的政府投資項(xiàng)目管理體系已經(jīng)形成。
2、政府投資管理重心前移，要求可行性研究、工程設(shè)計(jì)的重心同步前移
傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目技術(shù)設(shè)計(jì)觀念是，可行性研究做構(gòu)想，初步設(shè)計(jì)做草案，招標(biāo)圖紙做預(yù)案，施工圖設(shè)計(jì)定方案，直到竣工圖繪制完成才形成完整的施工圖紙。新的制度設(shè)計(jì)是，可行性研究定方案，初步設(shè)計(jì)定地基處理、基礎(chǔ)（含樁基、地下室）、主體結(jié)構(gòu)（梁、板、柱、承重墻、屋面），其他按照政府強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)下限配置。除此而外，均可以根據(jù)投資規(guī)模、功能需求、標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)等進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)優(yōu)化和施工優(yōu)化。以投資估算為依據(jù)的限額設(shè)計(jì)，已經(jīng)成為政府投資項(xiàng)目投資控制的主要手段。技術(shù)經(jīng)濟(jì)的深度融合，要求工程設(shè)計(jì)與投資核算同步實(shí)施，且在投資估算的強(qiáng)行約束下全面展開(kāi)。技術(shù)方案、工程設(shè)計(jì)與投資估算、投資概算編制分離的模式，在政府投資項(xiàng)目管理中將寸步難行。所謂工程建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)方案，是指為解決工程建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)問(wèn)題，有針對(duì)性，系統(tǒng)性的提出的方法、應(yīng)對(duì)措施及相關(guān)對(duì)策的總稱。它包括計(jì)劃方案、規(guī)劃方案、建設(shè)方案、設(shè)計(jì)方案、施工方案、施工組織設(shè)計(jì)、投標(biāo)技術(shù)標(biāo)文件、大型吊裝作業(yè)的吊裝作業(yè)方案、生產(chǎn)方案、管理方案、技術(shù)措施、技術(shù)路線、技術(shù)改進(jìn)方案等。技術(shù)方案的合理性決定投資估算的合理性。投資估算的匡算值或投資計(jì)劃目標(biāo)值是檢驗(yàn)技術(shù)方案合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)。只有在投資計(jì)劃目標(biāo)值以內(nèi)的技術(shù)方案，才能成為合理的技術(shù)方案。所謂合理，就是技術(shù)上可行與經(jīng)濟(jì)上符合投資計(jì)劃目標(biāo)值。投資估算的精準(zhǔn)度，自然要求可行性研究報(bào)告對(duì)技術(shù)上的可行性進(jìn)行全面、科學(xué)、合理的研究和規(guī)劃，據(jù)此才有可能得出經(jīng)濟(jì)合理的結(jié)論。技術(shù)方案比選，是技術(shù)方案符合投資目標(biāo)值的重要方式。隨著投資管理重心的前移，可行性研究報(bào)告，也不再是建設(shè)的必要性、技術(shù)的可行性和經(jīng)濟(jì)的合理性的紙上談兵。不掌握規(guī)劃設(shè)計(jì)、勘察設(shè)計(jì)、工程施工和施工組織管理等技術(shù)與技能，不熟悉并能合理預(yù)估工程建設(shè)可能發(fā)生的各種變化，可行性研究就會(huì)成為脫離實(shí)際的、不可行的笑柄，就會(huì)誤導(dǎo)政府投資決策，就會(huì)被懲戒問(wèn)責(zé)。所謂工程設(shè)計(jì)，是指根據(jù)建設(shè)工程法律法規(guī)的強(qiáng)制性要求，對(duì)建設(shè)工程所需的技術(shù)經(jīng)濟(jì)資源和生態(tài)環(huán)境等條件進(jìn)行綜合分析、論證，為確定建設(shè)工程設(shè)計(jì)文件而提供的相關(guān)服務(wù)活動(dòng)的總和。工程設(shè)計(jì)也不僅僅是圖紙?jiān)O(shè)計(jì)，而是投資概算、工程預(yù)算（招標(biāo)投標(biāo)價(jià)格）、工程結(jié)算所需要的全部施工和保證施工所需以及施工過(guò)程中可能發(fā)生的變化所需的全部技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析、認(rèn)證的總和。這其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失，都不可能保證投資概算與工程預(yù)算、工程結(jié)算不走樣變形，都可能引起工程變更，從而引起工程預(yù)算、投資概算調(diào)整。
3、政府投資管理重心前移，要求初步設(shè)計(jì)方案及其投資概算精準(zhǔn)度能夠控制在±5%以內(nèi)
初步設(shè)計(jì)方案及其投資概算編制，是投資決策執(zhí)行的第一個(gè)環(huán)節(jié)，也是政府投資項(xiàng)目管理最重要的環(huán)節(jié)。投資概算管理是貫穿政府投資項(xiàng)目管理的紅線。能否以投資估算為依據(jù)，準(zhǔn)確、全面地確定投資概算，在工程預(yù)算、工程結(jié)算中嚴(yán)格執(zhí)行投資概算，是衡量工程建設(shè)項(xiàng)目管理質(zhì)量好壞、水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)），政府投資管理包括政府投資決策、政府投資年度計(jì)劃編制和政府投資項(xiàng)目實(shí)施三個(gè)方面。《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省本級(jí)政府投資項(xiàng)目審批及概算管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定：政府投資項(xiàng)目的管理分為項(xiàng)目前期管理、限額設(shè)計(jì)管理、概算執(zhí)行事中事后監(jiān)管和超概項(xiàng)目懲戒問(wèn)責(zé)四個(gè)方面。管理投資概算，已經(jīng)成為政府投資項(xiàng)目工程建設(shè)的重要任務(wù)。
1）限額設(shè)計(jì)，是深化投資決策管理的重要抓手
項(xiàng)目前期管理包括限額設(shè)計(jì)管理。可行性研究報(bào)告是政府投資決策形成的基礎(chǔ)，初步設(shè)計(jì)是深化并執(zhí)行投資決策的第一個(gè)環(huán)節(jié)。兩者一前一后，相輔相成，缺一不可。可行性研究報(bào)告的深度，直接影響投資決策的精度；初步設(shè)計(jì)的深度，直接影響投資概算的精度。限額設(shè)計(jì)是保證初步設(shè)計(jì)全面執(zhí)行投資決策最重要的方式，也是保證投資概算不偏離投資估算最有效的方法。
《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）第九條規(guī)定：政府投資項(xiàng)目單位“應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批�！�第十二條規(guī)定：“經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報(bào)告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告�！�
《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省本級(jí)政府投資項(xiàng)目審批及概算管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，項(xiàng)目前期管理的主要工作是：（1）委托工程咨詢機(jī)構(gòu)編制可行性研究報(bào)告；（2）由發(fā)改委組織評(píng)估或評(píng)審可行性研究報(bào)告；（3）由發(fā)改委提請(qǐng)省政府審議決策；（4）省發(fā)改委根據(jù)省政府決策履行審批或核準(zhǔn)手續(xù)。經(jīng)批復(fù)的投資估算是初步設(shè)計(jì)限額設(shè)計(jì)的依據(jù)。限額設(shè)計(jì)管理的主要工作是：（1）委托勘察設(shè)計(jì)企業(yè)同步開(kāi)展初步設(shè)計(jì)和編制項(xiàng)目投資概算（投資概算可委托造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)同步編制）；（2）住建廳、交通廳、水利廳等行業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門和單位對(duì)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查并批復(fù)。投資概算應(yīng)按單項(xiàng)工程或者單位工程列出概算明細(xì)。
2）以過(guò)程監(jiān)督檢查為手段，是控制投資概算的主要方式
投資估算是投資決策的主要依據(jù)。投資估算經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后，即為國(guó)家對(duì)該項(xiàng)目的計(jì)劃控制總投資。投資概算是工程建設(shè)項(xiàng)目投資管理的控制紅線，是控制工程建設(shè)項(xiàng)目投資的最高限額。加強(qiáng)對(duì)投資概算執(zhí)行情況的過(guò)程管理和監(jiān)督，是防止超概的重要手段。投資概算執(zhí)行過(guò)程管理和監(jiān)督，通過(guò)在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過(guò)在線平臺(tái)采取信息共享的方式進(jìn)行監(jiān)督檢查，是政府今后對(duì)投資概算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查的主要方式。
《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）第十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級(jí)人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計(jì)劃。” 第二十七條規(guī)定：“投資主管部門和依法對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)當(dāng)采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查�！钡诙藯l規(guī)定：“投資主管部門和依法對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)當(dāng)建立政府投資項(xiàng)目信息共享機(jī)制，通過(guò)在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享�！�
《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省本級(jí)政府投資項(xiàng)目審批及概算管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定的事中事后監(jiān)管工作是：（1）開(kāi)工前每季、開(kāi)工后至項(xiàng)目全部竣工投用前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或代建單位每月須向投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)展信息；（2）每年6月30日前和12月31日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或代建單位須向投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)報(bào)送項(xiàng)目投資概算執(zhí)行情況；（3）發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門對(duì)在建項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查或委托現(xiàn)場(chǎng)核查等，住建廳、交通廳、水利廳等對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件實(shí)施情況進(jìn)行核查，省財(cái)政廳按初步設(shè)計(jì)概算核撥施工圖預(yù)算資金，審計(jì)廳對(duì)政府投資項(xiàng)目的概算控制情況進(jìn)行審計(jì)。
3）嚴(yán)格控制工程變更，是控制投資概算的重要措施
投資概算一經(jīng)確定，即為工程建設(shè)項(xiàng)目投資控制的最高限額，原則上不得調(diào)整，但是工程建設(shè)從初步勘察設(shè)計(jì)到詳細(xì)勘察設(shè)計(jì)，畢竟有一個(gè)由淺入深、逐步深化的過(guò)程。工程建設(shè)項(xiàng)目是對(duì)工程建設(shè)所在地點(diǎn)的自然地貌的重大改變。無(wú)論科技發(fā)達(dá)程度如何，人類對(duì)自然的認(rèn)識(shí)都會(huì)有一個(gè)由粗到細(xì)、由細(xì)到精的過(guò)程。工程建設(shè)一律不準(zhǔn)變更，不符合人類對(duì)自然的認(rèn)識(shí)規(guī)律。以“可變可不變的，一律不變；非變不可的，向節(jié)約投資的方向變”為原則，嚴(yán)格執(zhí)行投資概算，嚴(yán)格控制工程變更，嚴(yán)格按照規(guī)定核定或者調(diào)整投資概算，是投資概算執(zhí)行必須遵循的底線。《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）第二十一條規(guī)定：“擬變更建設(shè)地點(diǎn)或者擬對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序報(bào)原審批部門審批�！钡诙龡l規(guī)定：“因國(guó)家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案……報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預(yù)算調(diào)整或者調(diào)劑的，依照有關(guān)預(yù)算的……規(guī)定辦理�！钡谌䲢l規(guī)定：未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項(xiàng)目的投資概算的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。第三十四條規(guī)定：對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)變更政府投資項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)或者對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，責(zé)令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設(shè)活動(dòng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。
4）懲戒問(wèn)責(zé)，是制止超概行為的重要保證
行政管理包括制度公布、制度執(zhí)行、執(zhí)行檢查、執(zhí)行偏差糾正和違反制度處罰五個(gè)階段。懲戒問(wèn)責(zé)就是對(duì)違反制度行為的處理與懲罰，是維護(hù)制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和公正性的重要手段。它與PDCA質(zhì)量管理循環(huán)最大的差別就是，運(yùn)用行政手段，對(duì)違反制度行為進(jìn)行處理與懲罰，從而殺一儆百，杜絕此類行為的繼續(xù)與蔓延。《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）第三十四條規(guī)定：對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)變更政府投資項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)或者對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，責(zé)令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫�；蛘咄Ｖ菇ㄔO(shè)活動(dòng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分�！逗鲜∪嗣裾k公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省本級(jí)政府投資項(xiàng)目審批及概算管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定的超概項(xiàng)目懲戒問(wèn)責(zé)的主要措施是：（1）黨政機(jī)關(guān)辦公用房、業(yè)務(wù)技術(shù)用房以及醫(yī)院、學(xué)校等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目超概，扣減項(xiàng)目單位或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)行政事業(yè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算；高速公路、水利、機(jī)場(chǎng)、鐵路等專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目超概，扣減項(xiàng)目單位或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及其主管部門管理的相應(yīng)專項(xiàng)資金；政策變化、建設(shè)期價(jià)格上漲和其他不可抗力等客觀原因造成超概的，原則上按項(xiàng)目原批復(fù)的資金來(lái)源渠道（或比例）解決資金缺口。（2）超概10%及以上且金額500萬(wàn)元以上的，由行業(yè)主管部門對(duì)調(diào)整概算進(jìn)行評(píng)審，再由發(fā)改委組織評(píng)審核定后提請(qǐng)省政府審議決策。其中，其中超概100%以上或金額1億元以上的，由審計(jì)廳先審計(jì)再提請(qǐng)省政府審議決策。（3）因勘察設(shè)計(jì)深度不夠或設(shè)計(jì)缺陷造成項(xiàng)目建設(shè)發(fā)生重大變更，以及工程咨詢、造價(jià)、評(píng)估等中介成果中出現(xiàn)漏項(xiàng)、缺項(xiàng)等，導(dǎo)致超概10%以上或超概未超過(guò)10%但超概金額1000萬(wàn)元以上的，將有關(guān)勘察設(shè)計(jì)、工程咨詢、造價(jià)和評(píng)估機(jī)構(gòu)列入湖南省信用信息網(wǎng)“黑名單”；代建單位管理原因造成超概的，列入湖南省信用信息網(wǎng)“黑名單”，并賠付超概投資。
