0 引 言
在《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》指導(dǎo)下，全過程工程咨詢開始有了發(fā)展的依據(jù)，并逐步向整個工程建設(shè)領(lǐng)域中推進(jìn)和展開。
按照文件要求，政府對發(fā)展“全過程工程咨詢”做出了如下的具體部署：“鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。”
1 全過程工程咨詢是建立在工程建設(shè)全周期之上
1.1 全過程工程咨詢的定義
“全過程工程咨詢”自2017年2月21日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）文件中特別提出之后，社會對它的理解和解釋各具特色，參照網(wǎng)絡(luò)上的各種定義和描述，選取如下這段話給“全過程工程咨詢”進(jìn)行定義，對從事監(jiān)理工作的人員來說，顯得有點(diǎn)似曾相識的親近感。
全過程工程咨詢是指從事工程咨詢服務(wù)的企業(yè)受建設(shè)單位委托，在授權(quán)范圍內(nèi)對工程建設(shè)的全過程提供專業(yè)化咨詢和服務(wù)的活動。具體包括為建設(shè)方提供投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理和造價的全過程集約化咨詢服務(wù)。
也就是說，全過程工程咨詢，涉及建設(shè)工程全生命周期內(nèi)的策劃咨詢、前期（投融資）可研、工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、造價咨詢、工程管理、施工前期準(zhǔn)備、施工過程監(jiān)理、竣工驗(yàn)收及運(yùn)營后的項(xiàng)目評估等各個階段的咨詢（管理）服務(wù)。
1.2 全過程工程咨詢的工作內(nèi)涵
正如國辦發(fā)[2017]19號文中所明確的這樣：“鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢”，全過程工程咨詢是綜合了工程建設(shè)全周期內(nèi)非生產(chǎn)性勞動成果的集合體。
全過程工程咨詢涵蓋了工程建設(shè)整個生命周期內(nèi)的技術(shù)服務(wù)和管理服務(wù)。通俗一點(diǎn)的說法就是：咨詢單位為服務(wù)購買方提供沒有超出法律限定之外的一切非生產(chǎn)類服務(wù)需求。
1.3 全過程工程咨詢的發(fā)展方向
全過程工程咨詢現(xiàn)階段處于整合與起步階段，隨著社會對該過程需求和實(shí)施效果的表現(xiàn)，決定該階段路程的長遠(yuǎn)。在現(xiàn)有體制下，有強(qiáng)大的政府購買需求為后盾，在一定程度上將會刺激這一市場的迅速發(fā)展和成長；如果少了民間和私人資本的全面參與，其發(fā)展前景有可能受到一定的制度干擾與約束。
就像現(xiàn)有的監(jiān)理制度一樣，從制度建立的出發(fā)點(diǎn)來看，工程監(jiān)理具有與世界咨詢國際慣例接軌的藍(lán)本，實(shí)施過程中，在政府各類需求的引導(dǎo)下，逐漸偏離了其原有的軌道。監(jiān)理的現(xiàn)狀并不代表監(jiān)理制度的失敗，而是社會需求促使監(jiān)理制度發(fā)生了偏向，加上立法讓這一偏向變成了制度而得到固化，使得工程監(jiān)理失去了對施工過程控制的動力和效能，也讓社會對監(jiān)理制度產(chǎn)生了懷疑和偏見，這并不是監(jiān)理制度的錯誤。同樣，全過程工程咨詢參照國際咨詢慣例，如果能吸取監(jiān)理制度的教訓(xùn)，在執(zhí)行過程中始終明確其咨詢地位、堅(jiān)持以先進(jìn)的技術(shù)和管理為服務(wù)宗旨、并貫徹始終；如果能將這一制度同社會經(jīng)濟(jì)制度的變革一并實(shí)施，其效果一定更加突出。
全過程工程咨詢目前的發(fā)展方向主要建立在政府“放、管、服”的基礎(chǔ)之上，釋放政府對其建設(shè)領(lǐng)域投融資的管控力度，提高社會力量參與度、并提高對非私所有制下的投資進(jìn)行管理的效率和效益，以盡可能降低成本和風(fēng)險，并為放開市場做好前期準(zhǔn)備。
2 全過程工程咨詢是對監(jiān)理工作內(nèi)容的覆蓋
全過程工程咨詢是對現(xiàn)有投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理和造價的合并與組合，不是如當(dāng)初成立監(jiān)理那樣建立一個全新的咨詢體系。
2.1 監(jiān)理作為全過程工程咨詢的一個重要組成環(huán)節(jié)
自2017年初《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）發(fā)布以來，各地方政府逐漸開始落實(shí)全過程工程咨詢，同時開始的還有建設(shè)工程設(shè)計(jì)-施工一體化招標(biāo)的試點(diǎn)過程；至2018年底，部分省市更是明確了全過程工程咨詢工作開展計(jì)劃和目標(biāo)，進(jìn)一步落實(shí)國務(wù)院提出的“放、管、服”政策以應(yīng)對和降低日益增長的政府政務(wù)管控工作。
建設(shè)監(jiān)理將如同投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理和造價一樣，成為全過程工程咨詢環(huán)節(jié)中的一個分項(xiàng)。繼續(xù)在施工階段接受建設(shè)單位的委托、承擔(dān)其法律范圍內(nèi)的責(zé)任和義務(wù)。
在全過程工程咨詢體系中，施工階段監(jiān)理的缺席在目前的條件下，一定會給工程建設(shè)程序帶來一定的混亂局面。經(jīng)過三十年的監(jiān)理發(fā)展歷程，尤其是近二十年來監(jiān)理的高速發(fā)展，讓建設(shè)領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)理在施工過程中所起的作用產(chǎn)生了一種依賴，不管這種依賴是來自對法律的尊重還是對責(zé)任的推卸，建設(shè)監(jiān)理在大多數(shù)項(xiàng)目上還是起到了積極的作用，為工程質(zhì)量和安全的保障等作出了不可忽視的貢獻(xiàn)。對監(jiān)理過程中出現(xiàn)的一些腐敗或不作為現(xiàn)象不能將之視為是監(jiān)理業(yè)的獨(dú)特現(xiàn)象，這只是整個社會在監(jiān)理行業(yè)的一個縮影，是任何行業(yè)中都可能存在的一種現(xiàn)象。
2.2 現(xiàn)有的監(jiān)理制度將繼續(xù)保持
建設(shè)監(jiān)理作為改革開放以來，建設(shè)領(lǐng)域的新成員，其法律地位得到日益鞏固的今天，社會和法律體系中暫時還無法缺席施工過程中的監(jiān)理行為。在全過程工程咨詢體系沒有走向成熟之前，建設(shè)監(jiān)理將繼續(xù)承當(dāng)其應(yīng)有的法律責(zé)任和義務(wù)，至于其中被社會擴(kuò)大化的一些職能和責(zé)任將會隨著社會法制觀念的加強(qiáng)得到改善或逐漸去除。
在全過程工程咨詢的行業(yè)規(guī)范沒有頒布之前，雖然一些地方性的規(guī)范開始出臺并試行，其規(guī)范內(nèi)容可能受社會經(jīng)濟(jì)與管理制度的限制，在仿效菲迪克條款并參照國內(nèi)現(xiàn)有的一些常規(guī)做法的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前的全過程工程咨詢的起步和發(fā)展會起到一些促進(jìn)作用，恐難以滿足這個行業(yè)未來的發(fā)展需求。在這一過程里，涉及全過程工程咨詢中對施工過程的管理必將繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的監(jiān)理法律文件。
依據(jù)國內(nèi)法律執(zhí)行的一般常識，一部法律很少出現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)行過程中被突然取消的現(xiàn)象。雖然修改法律是一個政府的常設(shè)任務(wù)，但真正停止或廢除一項(xiàng)法律時，常常是這部法律已經(jīng)不適應(yīng)社會需求，或在社會上已經(jīng)被逐漸的淡忘或不知從何時起就失去了效用。如此，在一個不確定的恰當(dāng)時間里，政府才會宣布該項(xiàng)法律廢止。而目前的建設(shè)監(jiān)理制度，在當(dāng)前的形勢下，雖然受到社會各方詬病較多，受這些年強(qiáng)制性監(jiān)理所固化下來的管理需求和社會習(xí)慣，其法律地位暫時還難以找到另一支撐點(diǎn)來取代它。
2.3 全過程工程咨詢將逐漸健全其法律體系
政府主導(dǎo)的全過程工程咨詢服務(wù)，經(jīng)過前期的準(zhǔn)備和試點(diǎn)之后，必將匯集各地方的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過總結(jié)和提煉，并參照國際慣例（以適應(yīng)開放和對外服務(wù)的需要），形成具有中國特色的全過程工程咨詢服務(wù)規(guī)范；如果社會體制條件許可，也可以直接引入和使用國際咨詢師協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)，這樣將更加便捷的讓中國的工程咨詢行業(yè)與國際社會直接對接。
無論全過程工程咨詢將如何發(fā)展，一旦起步，就會向著經(jīng)營上更加開放、社會化程度更廣的方向發(fā)展。投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理和造價這些傳統(tǒng)社會分工將會得到更加快速的組合與融合，形成一些真正具備進(jìn)行全過程工程咨詢能力的行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)、或行業(yè)的主導(dǎo)者；而不再是各個單獨(dú)專業(yè)的簡單組合。
建立全過程工程咨詢的整體性法律體系，離不開現(xiàn)有的各專業(yè)已有的法律法規(guī)和規(guī)范體系。建設(shè)領(lǐng)域的各專業(yè)規(guī)范及其法律地位，不會因現(xiàn)在試行（或?qū)嵭校┤^程工程咨詢而放棄。尤其是各專業(yè)的技術(shù)規(guī)范體系，是建立在科學(xué)發(fā)展基礎(chǔ)之上的，與社會制度和經(jīng)濟(jì)體制缺少必要的聯(lián)系，這些規(guī)范體系具有社會普適性，只會隨著科學(xué)技術(shù)和社會生產(chǎn)力水平的發(fā)展、以及工程管理技術(shù)發(fā)生較大變化時才會進(jìn)行必要的調(diào)整和修改。
全過程工程咨詢國標(biāo)規(guī)范體系的建立將會在統(tǒng)一咨詢服務(wù)質(zhì)量方面起著主導(dǎo)作用，也會給社會、尤其是政府主導(dǎo)的工程在采購和評價咨詢績效方面提供客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。
3 全過程咨詢對工程建設(shè)管理體系的影響
需求是供應(yīng)之母。當(dāng)社會需求不斷擴(kuò)大之時，供應(yīng)也將隨之增大；尤其是當(dāng)需求在引導(dǎo)下被逐步擴(kuò)大或縮小的時候，供應(yīng)也同樣會被市場之手牽引著上下波動。
全過程工程咨詢體系的建立不僅涵蓋施工過程的監(jiān)理行為，更為提高整個建設(shè)工程的效率、改善政府管理工程龐大費(fèi)用支出的狀況、提高政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和未來全面開放國內(nèi)建設(shè)市場以及進(jìn)入國際市場做好準(zhǔn)備起到積極有益的作用。
3.1 改變工程建設(shè)中條塊分割的現(xiàn)象
當(dāng)社會具有了成熟的全過程工程咨詢服務(wù)體系之后，政府或私人投資者將會利用這樣的服務(wù)去管理設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購和運(yùn)維服務(wù)等，社會采用EPC工程總承包模式或交鑰匙工程的幾率將會迅速提高。
作為工程的設(shè)計(jì)-施工-采購一體化模式，尤其目前市場上不多見的設(shè)計(jì)-施工一體化模式將徹底打破傳統(tǒng)設(shè)計(jì)、施工分割運(yùn)行的模式。EPC這種模式之所以被西方社會時常采用，是因?yàn)樗粌H能縮短建設(shè)期，還能利用咨詢公司的優(yōu)質(zhì)服務(wù)對項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化，降低風(fēng)險、提高資本收益率等。
有了完善的全過程工程咨詢，建設(shè)方會將主要精力投入到其擅長的領(lǐng)域，有利于社會的精細(xì)化分工、降低社會的綜合成本和有利于技術(shù)與管理水平的提高；當(dāng)建設(shè)方為政府（或以政府投資占主導(dǎo)地位）時，政府對民間服務(wù)的采購能夠更好的體現(xiàn)社會的公平與公正，并能減少被社會所嫉恨的內(nèi)部腐敗的滋生。
3.2 改善政府對建設(shè)工程大包大攬的不正常現(xiàn)象
當(dāng)全過程工程咨詢服務(wù)體系在全社會得到有效實(shí)行之后，政府可以放棄現(xiàn)有的各類投資管理公司，同時放棄龐大的工程管理隊(duì)伍，以減少不必要的政府公務(wù)人員和準(zhǔn)公務(wù)人員、達(dá)到降低社會成本和間接降低社會稅收的目標(biāo)（降稅、減員、增效是民眾對政府永遠(yuǎn)不變的期待）。
現(xiàn)有的政府投資工程占據(jù)社會固定資產(chǎn)投資的重要部分，社會固定資產(chǎn)投資中的城市市政設(shè)施、道路交通體系、水利水電和航空航天工程等，基本以政府投資為主。當(dāng)政府以其強(qiáng)大的投資力量來引導(dǎo)工程咨詢服務(wù)和工程管理體系的建設(shè)，必將對建設(shè)工程咨詢的走向起到主導(dǎo)作用；其所建立起來的這個行業(yè)也必將帶動私營投資者加入到購買咨詢服務(wù)的行列中來。
成熟的全過程工程咨詢服務(wù)體系不僅將改變政府對建設(shè)工程的大包大攬（大包大攬的背后不僅是對社會企業(yè)的不信任，更是對社會利益分配的一種壟斷），也將促使非政府投資和國際資本投資對該服務(wù)的需求。
3.3 提高建設(shè)工程投融資的效率和財(cái)務(wù)安全
建設(shè)工程的投資一般分為建設(shè)期和運(yùn)行期。建設(shè)期是自工程第一筆資金開始投入工程開始到建成投產(chǎn)（或使用）并將開始計(jì)算固定資產(chǎn)折舊之前；運(yùn)行期則是從試投產(chǎn)一直持續(xù)到工程壽命期結(jié)束（或者生產(chǎn)期結(jié)束），完成整個資本投資過程。
現(xiàn)有的建設(shè)工程（項(xiàng)目）受到工程建設(shè)在全過程中不同時期由不同專業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的條件下，工程（項(xiàng)目）對投資（或投資收益率）的敏感性只是局限于一個階段，不能將資本對工程（項(xiàng)目）的敏感性貫穿在整個過程之中。尤其當(dāng)一個工程（項(xiàng)目）的建設(shè)周期較長，或者項(xiàng)目壽命期較長時，資本對該工程（項(xiàng)目）的敏感性也將加大、投資風(fēng)險將會提高。而在當(dāng)下的投融資分析、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)維完全分離的情況下，受到對后期評估經(jīng)驗(yàn)不足和急于獲取服務(wù)的心理影響，工程前期的咨詢者對該工程后期的風(fēng)險評估一般采取樂觀態(tài)度，從而忽視或降低對工程（項(xiàng)目）未來風(fēng)險程度的分析，給工程帶來較大的風(fēng)險隱患。
實(shí)行全過程工程咨詢的項(xiàng)目，服務(wù)方既具有較為豐富的、科學(xué)的市場預(yù)測能力，也具備良好的社會信譽(yù)作為保障，對工程的全過程風(fēng)險的把握將更加準(zhǔn)確，無疑，將大為提高建設(shè)工程的投融資效率、增加投資者財(cái)務(wù)安全的保障力度。
3.4 為開放建設(shè)領(lǐng)域與世界接軌做準(zhǔn)備
2019年伊始，就不斷傳出建設(shè)領(lǐng)域的改革與開放政策，2019年1月10日，由住建部辦公廳發(fā)布的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于外商投資企業(yè)申請建設(shè)工程勘察資質(zhì)有關(guān)事項(xiàng)的通知》中，明確了該領(lǐng)域不受外資限制，給予國際資本以國民待遇，“自本通知印發(fā)之日起，資質(zhì)審批部門受理外資投資企業(yè)（含新成立、改制、重組、合并、并購等）申請建設(shè)工程勘察資質(zhì)，審批標(biāo)準(zhǔn)和要求與內(nèi)資一致�！�
也許這只是建設(shè)行業(yè)向國際市場開放的一個小窗口，從這里也可以看出政府已經(jīng)開始松動了建設(shè)領(lǐng)域?qū)ν庠?jīng)試點(diǎn)開放、后又關(guān)上的大門。當(dāng)這扇小窗口開放之后，國際上的先進(jìn)咨詢體系和管理經(jīng)驗(yàn)會隨著勘察咨詢的業(yè)務(wù)一并滲入進(jìn)來。到那時，國內(nèi)外工程咨詢和管理間的差距也許就不僅僅是國內(nèi)企業(yè)在對外援助工程上所感受到的距離。
建設(shè)工程領(lǐng)域是政府引導(dǎo)下的高密度投資領(lǐng)域，往往也是政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策的杠桿領(lǐng)域，它的開放與否既影響到中國政府的對外信譽(yù)，也將影響到國內(nèi)建筑業(yè)生死存亡和后續(xù)的發(fā)展問題。當(dāng)大門開放之后，當(dāng)今世界上獨(dú)一無二的巨型體量的中國建筑市場將會發(fā)生怎樣的變化，恐怕不僅僅只是技術(shù)和管理上的問題，其深層的政治和經(jīng)濟(jì)問題，現(xiàn)在一時還難以尋找到合適的解決方案。
4 結(jié) 語
經(jīng)過三十年的探索與成長，建設(shè)監(jiān)理從無到有，發(fā)展成為當(dāng)今世界上從業(yè)人員最多的咨詢行業(yè)。在政府開始主導(dǎo)進(jìn)行全過程工程咨詢之時，新的咨詢業(yè)態(tài)將會改變現(xiàn)有的全過程工程分段咨詢、各自為界的局面；也將形成以投融資咨詢?yōu)橹鲗?dǎo)，設(shè)計(jì)-施工一體化的建設(shè)工程管理模式。
在全過程工程咨詢體系中，施工階段的監(jiān)理將繼續(xù)保持現(xiàn)有的法律地位，逐步減少或去除附加在法律體系之上的社會職能，讓施工過程的監(jiān)理服務(wù)更加專業(yè)化、精細(xì)化，真正起到增加工程經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的作用。
開放的市場將會加速全過程工程咨詢的快速發(fā)展，尤其是外資的引進(jìn)將會帶來世界上先進(jìn)的管理咨詢經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)有的全過程各階段的工程咨詢都將產(chǎn)生巨大的影響。
