1
案例 2
合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目
一、項目概況
合肥市王小郢污水處理廠是安徽省第一座大型城市污水處理
廠，也是當時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠。項目分兩期
建設，日處理能力合計 30 萬噸，建設總投資約 3.2 億元。污水廠
建成后曾獲得市政魯班獎，是建設部指定的污水處理培訓基地和亞
行在中國投資的“示范項目”，為巢湖污染綜合治理發(fā)揮了重要作
用。
2001 年，安徽當?shù)啬抄h(huán)保公司曾上書省政府和市政府，要求政
府出于扶持本地企業(yè)發(fā)展的目的，將王小郢污水處理廠以高于評估
價的一定價位直接出售給它，同時還許諾將在未來幾年投資興建更
多的污水處理廠。2001 年 6 月，該公司曾與政府簽訂了王小郢經營
權收購合同，當時的條件是轉讓價款 3.5 億，污水處理費單價約 1
元/噸，后來由于融資及其它方面的問題，該環(huán)保公司收購王小郢
污水處理廠經營權未果。
2002 年 9 月，國家計委、建設部、國家環(huán)境保護總局等多部門
聯(lián)合印發(fā)了《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》；
12 月，建設部發(fā)布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，
允許外資和民資進入市政公用領域。合肥市政府抓住這一機遇，作
2
出了“市政公用事業(yè)必須走市場化之路、與國際接軌”的重大決策，
決定把王小郢 TOT 項目作為市場化的試點。
二、運作模式
（一）項目結構
經公開招標確定的中標人依法成立項目公司。市建委與項目公
司簽署《特許權協(xié)議》，代表市政府授予項目公司污水處理廠的特
許經營權，特許期限 23 年；合肥城建投公司與項目公司簽署《資
產轉讓協(xié)議》，落實項目轉讓款的支付和資產移交事宜；市污水處
理管理處與項目公司簽署《污水處理服務協(xié)議》，結算水費并進行
監(jiān)管。
項目結構如下圖所示：
（二）交易過程
1、運作組織
轉 讓
資產
付費
特
許
權
協(xié)
議
服 務
協(xié)議
資 產
協(xié)議
合肥王小郢
污水
處理有限公
司
合肥城建
投資
控股有限
公司
合肥污水
處理
管理處
合肥建委
柏林水務 東華工程
3
2003 年，合肥市成立了由常務副市長任組長、各相關部門負責
人為成員的招標領導小組，并組建了由市國資委、建委、城建投資
公司及相關專家組成的王小郢 TOT 項目辦公室，負責具體工作。合
肥市產權交易中心作為項目的招標代理。
2、運作方式
項目采用 TOT（轉讓-運營-移交）模式，通過國際公開招標轉
讓王小郢污水廠資產權益。特許經營期（23 年）內，項目公司提供
達標的污水處理服務，向政府收取污水處理費。特許經營期結束后，
項目公司將該污水廠內設施完好、無償移交給合肥市政府指定單
位。
招標文件中確定特許經營期的污水處理服務費單價為 0.75 元/
噸，投資人投標時報出其擬支付的資產轉讓價格。評標時采用綜合
評標法，其中資產轉讓價格為重要考慮因素。
3、運作過程
2003年9月，合肥市產權交易中心網(wǎng)站和中國產權交易所網(wǎng)站、
中國水網(wǎng)網(wǎng)站、《中國建設報》、《人民日報》（海外版）等媒體同時
發(fā)布了王小郢 TOT 項目的招標公告。
同月，合肥市產權交易中心發(fā)布《資格預審公告》，共 7 家單
位提交了資格預審申請文件，經專家評審，確定 6 家通過并向其發(fā)
售招標文件。隨后，轉讓辦公室組織召開了標前會議，并以補充通
知的形式對投標人的問題進行了多次解答。
4
2004 年 2 月，王小郢項目在合肥市產權交易中心開標，共有 4
家單位提交了投標文件。開標結果，對轉讓資產權益報價最高的是
德國柏林水務—東華工程聯(lián)合體，出價 4.8 億元人民幣，其次是天
津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司出價 4.5 億元人民幣，中環(huán)保—上實基建
聯(lián)合體出價 4.3 億元人民幣名列第三。所有投標單位的投標報價公
布后，合肥市常務副市長王林建在開標現(xiàn)場宣布王小郢污水處理廠
資產權益轉讓底價為 2.68 億元。
開標后，招標人聘請技術、財務、法律等相關方面資深專家組
成評標委員會，對投標文件進行評審，合肥市紀檢委全程監(jiān)督。最
終，評標委員會經評審后，向招標方推薦柏林水務聯(lián)合體為排名第
一的中標候選人。
3 月至 5 月，政府與柏林水務聯(lián)合體澄清談判并達成一致，向
其發(fā)送中標通知書。
7 月，政府與投資人草簽項目協(xié)議。
7 月至 11 月，雙方代表成立移交委員會，進行性能測試和資產
移交；政府與項目公司正式簽署項目協(xié)議。
12 月，王小郢污水廠順利實現(xiàn)商業(yè)運營。
截止 2014 年底，項目公司運營王小郢污水處理廠已超過十年。
在此期間項目運營順利平穩(wěn)，污水廠的技術實力和財務實力不斷增
強，政府與項目公司簽署的各項協(xié)議執(zhí)行良好，政府與投資人合作
愉快，本 PPP 項目經受住了考驗。
5
（三）關鍵問題
1、污水廠所在土地的提供方式
本項目中原規(guī)定采用土地租賃的方式向投資人提供王小郢污
水處理廠的土地。但由于項目特許經營期為 23 年，超過了我國法
律對租賃期限最長 20 年的規(guī)定；同時，根據(jù)我國土地相關法律法
規(guī)，地上附著物、構筑物實行“房隨地走”的原則，租賃土地上的
房屋和構筑物難以確權。最終經談判，中標人同意在不調增水價的
前提下，自行繳納土地出讓金，由政府向其有償出讓污水廠地塊。
2、職工安臵
已建成項目的職工安臵是一個敏感而重要的問題，如果解決得
不好，將影響項目招商進展或給項目執(zhí)行留下隱患。本項目在招標
實施前期就對職工安臵做出了穩(wěn)妥的安排。資產轉讓前，就資產轉
讓的事項征求了職工代表大會的意見，職工安臵方案經職代會通
過。同時，在招標文件中對投資人提出明確要求，資產轉讓后必須
對有編制的職工全員接收并簽訂一定年限的勞動合同，保障了職工
的切身利益。
3、利率風險
投資人在談判中提出要把利率變化的情況歸入不可抗力的范
圍內，降低項目公司的風險。但考慮到項目采用市場化方式運作，
應尊重市場化的規(guī)律，談判小組沒有接受投資人的這一要求，利率
變化的風險仍由項目公司自行承擔。
6
三、借鑒價值
（一）規(guī)范運作和充分競爭實現(xiàn)項目價值最大化
王小郢項目整個運作過程規(guī)范有序，對潛在投資人產生了很大
的吸引力，實現(xiàn)了充分的競爭。開標現(xiàn)場所有投標人的報價均遠超
底價，最高報價接近底價的 1.8 倍。這個項目是當時國內公開招標
的標的額最大的污水廠 TOT 項目，開創(chuàng)了污水處理 TOT 運作模式的
先河，招標結果在中國水務行業(yè)內引起轟動。與 2001 年準備轉讓
給當?shù)毓镜臈l件相比，無論是資產轉讓價款還是污水處理服務費
單價，招標競爭的結果都遠遠優(yōu)于當時的項目條件。同時，從引入
投資人的實力和水平來看，柏林水務集團是世界七大水務集團之
一，擁有 130 多年運營管理城市給排水系統(tǒng)的經驗。通過招標，合
肥市既引進了外資，又引入了先進的國際經驗，同時還實現(xiàn)了國有
資產的最大增值，為合肥市城市建設籌措了資金。
（二）充分的前期工作保障項目有序推進
合肥市政府對王小郢項目非常重視，成立了專門的決策和工作
機構，并聘請了高水平的顧問團隊。整個團隊在研究和確定項目條
件，落實前期各項工作等方面投入了很多精力，做了大量扎實的工
作，避免出現(xiàn)拍腦袋決策的情況。從項目實施結果看，前期工作準
備得越充分，考慮得越周全，后面的項目推進效率就越高，項目實
施結果就越好。
7
（三）合理的項目結構與合同條款確保后期順利執(zhí)行
王小郢項目的結構設計對接了國際國內資本市場的要求，符合
水務行業(yè)的一般規(guī)律，得到廣大投資人的普遍認可。項目合同中規(guī)
定的商務條件、對權利義務和風險分配的約定比較公平合理，協(xié)議
條款在執(zhí)行過程中得到了很好的貫徹，為項目順利執(zhí)行奠定基礎。
（四）踐行契約精神對 PPP 項目的執(zhí)行至關重要
王小郢項目迄今已運作十年，在此期間，政府每月及時足額與
項目公司結算水費，嚴格按照法規(guī)和協(xié)議要求進行監(jiān)管，并按照協(xié)
議規(guī)定的調價公式對水價進行了四次調整（十年累計上漲不超過
0.25 元/噸）。此外，雙方還參照協(xié)議精神完成了提標改造等一系列
工程。合肥政府和項目公司對契約精神的踐行保障了項目的長期執(zhí)
行。
