一、問題的提出
目前我國同時在推廣政府購買服務(wù)[1]與PPP兩種新型公共產(chǎn)品供給模式。實踐中，有些政府主管部門將政府付費型PPP項目命名為政府購買服務(wù)項目或PPP及政府購買服務(wù)項目等名稱，導(dǎo)致項目參與方在項目實施過程中出現(xiàn)是該按照《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》重點完善預(yù)算程序和采辦程序還是重點完成物有所值和財政可承受能力評價，亦或是同時適用上述規(guī)定等困惑。當(dāng)然，也存在主管機關(guān)將實為政府付費型PPP項目在命名為政府購買服務(wù)項目并簽訂政府購買服務(wù)合同，從而繞過物有所值和財政可承受能力評價的現(xiàn)象。
因此，如何劃分政府購買服務(wù)和政府付費型PPP的界限成為參與者們準(zhǔn)確運用相應(yīng)模式及成功實施項目的前提之一。
二、政府購買服務(wù)的界定
（一）理論層面的政府購買服務(wù)
廣義的政府購買服務(wù)指“根據(jù)預(yù)先訂立的合同賦予的特許權(quán)，由政府財政提供資金并由政府向服務(wù)供應(yīng)者購買其（生產(chǎn)）的商品、服務(wù)或公共設(shè)施，以滿足使用者服務(wù)需求的制度安排和實施機制。[2]”
狹義的政府購買公共服務(wù)指“政府將原來由政府直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付費用，是一種政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的新型政府提供公共服務(wù)的方式。[3]”
簡單分析上述定義，不難得出以下兩條結(jié)論：
（1）廣義與狹義的界定都包含以下3個核心要素：政府提供資金；社會力量按照政府要求完成受托工作；政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、考評服務(wù)提供者。
（2）廣義與狹義界定的核心區(qū)別在于服務(wù)內(nèi)容是否包含提供有形的公共設(shè)施。
（二）現(xiàn)行規(guī)定中的政府購買服務(wù)
《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第2條規(guī)定：本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。
第一，該辦法并沒有指出可以在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域購買服務(wù)。第二，該辦法規(guī)定政府購買服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)以本級政府指導(dǎo)目錄為準(zhǔn)，而已有各政府指導(dǎo)目錄中均沒有將基礎(chǔ)設(shè)施投融資與建設(shè)等納入購買內(nèi)容。
因此，可以認(rèn)為《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》采納的是狹義的概念。
三、政府付費型PPP的界定
（一）理論層面的政府付費型PPP[4]
廣義的界定認(rèn)為PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)[5]。
狹義的界定認(rèn)為PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求[6]。
簡單分析上述定義，不難得出以下兩條結(jié)論：
（1）廣義的PPP適用范圍既包括提供公共設(shè)施，也包括提供公共服務(wù)。因此，其與廣義的政府購買公共服務(wù)存在交叉甚至趨同關(guān)系。
（2）狹義的定義指出PPP應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。該定義下政府購買服務(wù)與政府付費型PPP就無法形成交叉關(guān)系。
（二）現(xiàn)行規(guī)定中的PPP
（1）發(fā)改委的界定
發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》認(rèn)為PPP是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。
該定義不僅并未點明是否僅限于在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用PPP模式，而且同時提出可以通過購買服務(wù)的方式實施PPP，因此可以將其歸類為廣義的PPP。
（2）財政部的界定
財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》認(rèn)為PPP是指：在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
可知，財政部的定義強調(diào)PPP適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，更偏向于狹義的PPP。
四、政府購買服務(wù)與政府付費PPP的劃分
本文認(rèn)為，應(yīng)以是否包括公共設(shè)施為標(biāo)準(zhǔn)劃分二者，即政府購買服務(wù)指政府向社會力量購買除貨物、工程、日常消耗需要的服務(wù)之外的能由社會力量提供的公共服務(wù)；PPP指政府與社會資本在公共設(shè)施領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。理由如下：
（1）理論上狹義的政府購買服務(wù)及財政部《暫行規(guī)定》中定義的政府購買服務(wù)均指購買無形服務(wù)，不包括投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。
（2）PPP和政府購買服務(wù)采取狹義的界定，較容易劃分清楚二者的界面。
（3）以是否包括工程進(jìn)行認(rèn)定，實踐中容易操作，也符合實踐共識。
（4）滿足《政府采購法》的要求�！墩少彿ā访鞔_將工程列為獨立的采購內(nèi)容，不宜將其作為政府購買服務(wù)的內(nèi)容。針對PPP采購，財政部已形成了相對完整的采購法制體系，作為《政府采購法》的特別法，PPP采購可以同時采購公共工程及公共服務(wù)。
（5）符合主管部政策思路。符合財政部監(jiān)管思路自不待言。通過發(fā)改委參與頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件，可見發(fā)改委的政策也在逐漸明朗，其規(guī)范的重點在于PPP的形式，即特許經(jīng)營的PPP而非PPP的適用范圍。
五、小結(jié)
包含公共工程的項目宜認(rèn)定為政府付費型PPP項目，應(yīng)完成物有所值及財政可承受能力評價等PPP程序。當(dāng)然，無論是理論上還是我國規(guī)定層面，將政府付費型PPP項目稱作政府購買服務(wù)項目也都是正確的。需要說明的是，本文認(rèn)為即使采用該標(biāo)準(zhǔn)，也難免存在邊界模糊的地方，例如將已建成項目改建為PPP項目，或投資較大但不形成固定資產(chǎn)的項目，都需要進(jìn)一步研究。
作者：韓懿（法學(xué)碩士） 
